제주지역 토지거래와 지가의 관계

姜 起 春(제주대학교 경제학과)

Ⅰ.문제제기

Ⅱ.토지에 대한 두 가지 견해

Ⅲ.우리 나라의 토지문제

Ⅳ.제주지역 토지관련 경제변수의 관계

Ⅴ.21세기 토지정책의 방향

Ⅵ.요약 및 결론

Ⅰ.문제제기

경제학에서 토지는 생산의 3요소 중 하나로 취급되는 중요한 자원임과 동시에 자산의 한 형태로써 재산증식의 수단이 되기도 하고 자연상태로 존재하면서 많은 사람들에게 각종 혜택을 제공하는 소비재가 되기도 한다. 토지가 가지고 있는 이러한 기능들이 제대로 작동되지 못할 때 문제가 발생하는데 이를 토지문제라고 한다. 우리는 그 동안 많은 토지문제를 경험해 왔는데 현상적으로 나타난 토지문제는 토지소유의 편중, 높은 지가, 토지 투기, 난개발 등을 들 수 있다. 이러한 토지문제로 인해 우리 나라는 개인간 빈부격차가 확대되었고, 기업의 가격경쟁력이 약화되었으며, 국가경쟁력이 약화되었다.

IMF 경제체제로 한 때 하락하기도 했으나 최근 다시 지가가 상승함으로써 하나야마(華山謙) 교수가 주장한 소위 세 가지 토지신화 중 지가는 오르기만 한다는 신화가 건재함을 보여주고 있다. 이러한 지가의 상승은 국가적으로 볼 때는 복합불황의 단초가 될 수도 있으며 제주지역의 입장에서 볼 때는 국제자유도시를 추진함에 있어서 외자유치의 걸림돌로 작용할 수도 있다. 따라서 토지문제를 이 시점에서 정리해 보고 향후 정책적 시사점을 찾는 것은 의미 있는 작업이라고 하겠다.

) 하나야마 교수는 토지와 관련하여 일본에 세 가지 신화가 있는데 첫째는 토지가 충분하지 못하다는 신화이고, 둘째는 지가는 오르기만 한다는 신화이며, 셋째는 토지정책은 유해 무익하다는 신화이다.

먼저 본 연구를 전개하기 전에 토지에 관한 우리 나라의 기존 연구들을 살펴보면 다음과 같다. 이규황·김갑성(1996)은 토지이용규제의 완화와 토지보유세의 강화가 토지공급에 어떠한 영향을 미치며 또한 지가를 안정시킬 수 있는 지에 대한 실증분석을 시도하였다. 먼저 토지이용규제가 도시형 토지의 공급을 제한하여 지가상승의 원인이 된 다는 것을 밝히고 토지이용에 대한 규제완화로 도시형 토지가 추가로 공급되면 지가는 장단기적으로 모두 하락한다는 분석결과를 얻었다. 또한 토지거래세와 토지보유세가 지가에 미치는 영향을 살펴 본 결과 토지거래세보다 토지보유세가 지가하락에 미치는 영향이 더 크다는 것을 밝히고 거래세(등록세와 취득세)를 줄이고 보유세(종합토지세)를 보강하는 경우 장기적인 지가안정에도 기여할 수 있으며 토지거래가 활성화될 수 있다는 분석결과를 얻었다.

김호연(1999)은 우리 나라의 지역별 토지거래 자료를 이용하여 토지관련 규제가 거래건수, 거래면적 및 도시화추이에 미치는 영향을 분석해 본 결과 보유규제의 영향은 미미한 반면 거래규제의 거래저해효과는 상당히 높다는 것을 밝혔다. 따라서 토지거래의 활성화를 위해서는 양도소득세 및 취득세·등록세를 지가에 미치는 영향을 고려하여 적절히 경감해야 하며 보유세는 세수의 확충이나 지가의 추가적인 하락이 요구되는 경우 선택적으로 강화해야 한다고 주장하였다.

김갑성·서승환(1999)은 외환위기 이후 토지시장을 포함한 부동산시장에 구조적인 변화가 있었는 지에 대한 계량적 분석을 시도한 후 부동산 정책에 대한 시사점을 도출하였다. 외환위기 이후 지가변화율을 결정하는 요인 중에 투기적인 요인이 줄어들고 시장기본가치(market fundamentals)의 역할이 증대되었다는 것을 밝혔다. 따라서 향후 부동산 정책은 부동산의 시장기능을 제고하기 위하여 세세한 직접규제를 가능한 억제하고 정통적인 조세정책을 부동산시장에 적용하되 거래세 위주에서 탈피하여 보유과세를 강화할 필요가 있다고 주장하였다.

전강수·한동근(2000)은 경제위기의 근본원인을 토지투기에서 찾는 Georgist의 경제위기론에 근거하여 한국경제의 위기를 진단하였다. 1960년대 이후 심각한 불황의 앞에는 토지투기가 있었고 불황의 진행도 □토지가치의 투기적 상승->건설 경기의 후퇴->일반 경기의 후퇴□라는 순서로 진행되어 한국경제의 현실은  Georgist의 경제위기론에 부합한다는 것을 밝혔다. 또한 지가의 투기적 상승이 고임금, 고금리 , 고물류비용 등 고비용 구조의 요인들과, 토지 담보대출과 그로 인한 금융시스템의 취약성, 기업의 비효율적 투자 등 저효율 구조의 요인들을 유발함으로써 경제구조의 취약성을 심화시켜 왔다는 사실도 밝히면서 토지세를 강화하고 다른 조세의 감면을 취하는 Georgist의 해결책을 소개하고 있다,

본 연구는 지가 및 토지거래가 지역경제에 어떠한 영향을 주는 지를 실증분석을 통해 특징적인 사실들(stylized facts)을 찾아보고 제주국제자유도시의 추진으로 전개될 제주개발에 바람직한 토지정책을 도출해 보는데 그 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 본 연구는 다음과 같은 접근방법을 시도해 보았다. 첫째는, 토지문제에 관한 균형적 시각을 최대한 유지하려고 하였다. 경제학의 기본문제인 자원배분에 있어서 두 가지 기준인 효율성과 공평성에 대한 우선 순위가  학자마다 다른데 토지에 있어서도 예외는 아니다. 물론 어느 주장이 현실과 부합되느냐 하는 것은 시대에 따라서 또는 국가에 따라서 다르다. 따라서 문제를 정확하게 보고 깊이 있게 이해하여 두 주장의 접점을 유도해 내기 위해서는 두 가지 견해를 균형 있게 살펴보는 일이 필요하다. 둘째는, 미시적 접근보다는 거시적 접근을 취하였다. 토지를 생산요소로 볼 때에는 미시적 접근방법이 필요하나 재산증식수단으로서 토지가 점차 큰 비중을 차지하게 됨에 따라 토지문제를 경제성장, 고용, 물가 등 거시경제변수와의 상호관련성을 고찰하는 거시적 접근방법의 중요성이 부각되고 있다. 셋째는, 토지문제와 지역경제의 관련성을 찾는데 관심을 두었다. 과거에는 국가적(거시적, 총체적) 차원에서 경제변수들의 관계를 살펴보는 연구들이 대부분이었으나 1980년대 중반 이후 지역적(미시적, 부문적) 차원에서 경제변수들의 관계를 살펴보는 연구들이 많이 나오고 있다. 그러나 토지문제에 있어서는 지역적 차원의 연구들은 거의 없는 실정이다. 넷째는, 실증에 근거한 주장을 찾으려고 노력하였다. 경제학은 접근하는 방법에 따라 실증경제학과 규범경제학으로 나뉘어 지며 두 가지 모두 필요한 접근방법이지만 단순한 규범적 주장보다는 실증(empirical evidences)이 뒷받침이 된 주장이 더욱 설득력이 있기 때문이다.

본 연구는 다음과 같이 구성된다. 먼저 Ⅱ절에서는 토지에 관한 두 견해 즉, 개혁지향형 토지관과 시장지향형 토지관에 대해서 살펴보고, Ⅲ절에서는 우리 나라의 토지문제에 대해 살펴본다. Ⅳ절에서는 제주지역 토지관련 경제변수의 관계에 대한 실증분석을 시도해 보며, Ⅴ절에서는 이러한 분석을 토대로 향후 바람직한 토지정책의 방향을 모색해 보고 마지막으로 Ⅵ절에서는 연구의 내용을 요약하고 결론을 내린다.

Ⅱ.토지에 대한 두 가지 견해

다른 경제문제와 마찬가지로 토지에 대해서도 상반된 두 견해가 존재한다. 하나는 시장의 논리를 앞세우고 시장을 통한 문제해결을 강조하는 시장지향형 토지관이고 다른 하나는 토지의 공공성을 내세우고 정부의 계획적 개입을 통한 문제해결을 강조하는 계획지향형 토지관인데 이를 정리하면 <표 1>과 같다.

) 이 견해들은 주류경제학자의 주장들이고 비주류경제학자들의 주장으로는 K. Marx의 주장과 Henry George의 주장 등이 있다.

먼저 계획지향형 토지관을 가진 개혁주의자들은 토지는 공급이 고정되어 있는 것으로 보고 있으며, 토지는 대자연이 우리에게 준 무상공여물이므로 토지의 상품화를 반대하고, 토지가격의 상승으로 인한 자본이득의 사유화를 반대한다. 따라서 이들이 주장하는 토지정책은 토지의 공공성을 강조하면서 토지에 대한 사유권의 행사를 엄격하게 제한하며, 자원배분의 형평성을 강조하면서 토지소유의 편중을 적극적으로 억제하며, 토지세의 강화를 옹호하고 토지소유권과 개발권의 분리를 지지하는 경향을 띈다. 서부유럽의 국가들이 이러한 토지정책을 채택하고 있으며 이들 국가들은 토지이용보다는 토지계획을 우선시 하는 계획우선주의의 원칙에 따라 토지계획을 먼저 수립하고 그에 따라 토지이용을 규제한다.

한편, 시장지향형 토지관을 가진 신자유주의적 보수주의자들은 토지는 공급이 가변적인 것으로 보고 있으며 토지는 특수한 재화가 아니고 일반재화와 동일한 경제재에 불과하므로 토지의 상품화를 찬성하고 토지소유자의 재산권은 보호되어야 한다고 본다. 따라서 이들이 주장하는 토지정책은 토지의 사유권 보호를 강조하면서 토지이용규제와 그린벨트를 철폐하며, 자원배분의 효율성을 강조하면서 토지소유의 편중과 지가상승으로 인한 자본이득의 편중에 관대하며, 토지세에 대해서는 소극적인 태도를 보이고 토지소유권과 개발권을 동일인이 소유하는 것을 지지하는 경향을 띈다. 미국이 이러한 토지정책을 채택하고 있는 대표적인 국가로서 토지계획보다는 토지이용을 우선시 하는 이용우선주의의 원칙에 따라 토지이용에 문제가 발생할 때 계획을 수립하거나 규제를 한다.

<표 1> 토지에 대한 두 가지 견해

구분	계획지향형	시장지향형
주체	·개혁주의자	·신자유주의적 보수주의자
토지가치관	·토지는 무상공여물이다 ->토지의 상품화 반대 ·토지공급의 고정성 주장 ·자본이득의 사유화 반대	·토지는 경제제이다 ->토지의 상품화 찬성 ·토지공급의 가변성 주장 ·재산권 보호
토지제도(정책)	·토지의 공공성 강조 ·사유권 제한 ·토지소유의 편중 억제 ·토지세 강화 ·형평성 강조 ·토지소유권과 개발권의 분리	·토지이용규제와 그린벨트 철폐 ·사유권 보호 강조 ·토지소유 편중 및 자본이득에 관대 ·소극적 토지세 ·효율성 강조 ·토지소유권과 개발권 동일인 소유
우선 순위	·계획우선의 원칙	·이용우선의 원칙
채택국가	·서부유럽	·미국

토지에 대해서 이렇듯 극단적인 두 견해가 존재하는 이유는 사람들 사이에 현실에 대한 인식의 차이, 가치관의 차이, 논리의 차이 등이 존재하기 때문이다. 예를 들면, 토지공급은 국가적(거시적)으로 보면 고정되어 있지만 개인적(미시적)으로 보면 가변적이며, 토지의 물리적 공급은 고정되어 있지만 경제적 공급은 가변적이다. 재산권의 기준이 무엇인가에 대해서도 단순히 소유만으로 재산권이 성립될 수도 있지만 그 소유가 본인 노력의 산물이었는지 또한 정당한 절차를 거쳐 취득하였거나 이전하였는지(이를 □정당한 권리의 원칙이라고 함)에 근거하여 재산권의 성립 여부가 판단될 수도 있다.  따라서 어느 한 쪽의 주장이 다른 쪽의 주장을 모든 면에서 압도할 수는 없고 각기 나름대로의 장단점을 가지고 있기 때문에 연구자들은 균형감각을 가지면서 현실을 심도 있게 분석할 수 있어야 한다.

Ⅲ.우리 나라의 토지문제

해방 후 50여년 동안 우리 나라에서 발생한 토지문제는 지가상승이 지속적으로 빠르게 진행되어 왔으며, 토지소유의 편중이 매우 심하고 토지에서 발생하는 자본이득의 규모가 매우 컸으며 이 자본소득이 소득분배에 악영향을 미쳤고, 토지의 공급이 원활치 않았다는 것 등 3가지이다.

) 국토연구원에서 1996년에 발간한 □국토 50년□에 우리 나라의 토지문제와 토지정책이 상세하게 설명되어 있다.

첫째로, 우리 나라의 지가상승을 살펴보자. 우리 나라는 경제개발계획이 본격적으로 추진된 이후 지난 30년간 대체로 약 4-5년간의 지가폭등을 내포하는 3차례의 지가파동주기가 있었던 것으로 알려지고 있는데 <그림 1>은 이러한 3차례 지가파동을 나타내고 있으며 <표 2>는 그 내용을 요약하고 있다.

먼저 제1차 지가파동주기는 1964년부터 1971년까지의 상승기와 1972년부터 1974년까지의 안정기 등 약 10년간인데 지가상승기의 연평균 지가상승률은 45.4%였고 지가안정기의 연평균 지가상승률은 10.7%였으며 지가상승률은 1969년에 정점에 달하였다. 지가상승의 주요 원인으로는 경부고속도로 건설, 서울 강남지역 개발계획, 60년대 중반 이후의 통화팽창과 외자도입 등을 들 수 있으며 제1주기에서 발견된 특징적인 사실은 경제성장률이 높은 해에는 특히 지가상승률이 높았다는 점이다.

다음으로 제2차 지가파동주기는 1975년부터 1980년까지의 상승기와 1981년부터 1986년까지의 안정기 등 약 11년간인데 지가상승기의 연평균 지가상승률은 27.4%였고 지가안정기의 연평균 지가상승률은 9.8%였으며 지가상승률은 1978년에 정점에 달하였다. 지가상승의 주요 원인으로는 고도성장에 따른 개발촉진 및 소득증대, 통화의 지나친 팽창, 중동지역 건설경기의 호황으로 인한 외화의 국내유입 등을 들 수 있으며 제2주기에서 발견된 특징적인 사실들은 물가상승률과 지가상승률이 같이 매우 높으면서 지가상승이 물가상승을 후행하는 추세를 보였다는 점이다.

마지막으로 제3차 지가파동주기는 1987년부터 1991년까지의 상승기와 1992년부터 1997년까지의 안정기 등 약 10년간인데 지가상승기의 연평균 지가상승률은 21.5%였고 지가안정기의 연평균 지가상승률은 -1.23%였으며 지가상승률은 1989년에 정점에 달하였다. 지가상승의 주요 원인으로는 경제성장이나 물가상승과 같은 시장의 근본적인 요인 이외에 토지투기가 작용하였으며 안정기의 낮은 지가상승의 원인으로는 1989년에 제정된 토지공개념법과 저성장 및 낮은 물가상승 등을 들 수 있으며 제3주기에서 발견된 특징적인 사실은 경제성장률과 물가상승률은 안정을 보인 반면에 토지투기로 인해 지가상승률만 높은 수준을 유지하였다는 점이다.

<그림 1> 우리 나라 지가변동률 추이 (1964-94)

<표 2> 우리 나라 지가파동주기 및 주요 원인

	제1주기	제2주기	제3주기
상승기(상승률) 안정기(상승률) 정점	1964-1971(45.4%) 1972-1974(10.7%) 1969	1975-1980(27.4%) 1981-1986(9.8%) 1978	1987-1991(21.5%) 1992-1997(-1.23%) 1989
특징적인 사실	·고성장과 고지가상승	·고물가와 고지가상승 ·지가상승이 물가상승에 후행	·지가상승률만 높은 수준 유지
주요 요인	·경부고속도로 건설 ·강남지역 개발계획 ·통화팽창, 외자도입	·고도성장에 따른 개발 촉진/소득증대 ·통화팽창 ·중동건설로 인한 외화유입	·토지투기 ·토지공개념(1989) ·저성장과 저물가

둘째로, 토지소유의 편중 문제를 살펴보자. 개인별 토지소유형태에 관한 자료는 구하기가 상당히 어려워 토지소유의 편중이 어느 정도인 지를 정확하게 파악하기가 매우 어렵다. 우리 나라의 경우 1989년 토지공개념연구위원회가 이 자료를 최초로 밝힌 바 있는데 <표 3>은 이를 나타내 주고 있다. 전국의 땅부자들을 순서대로 나열했을 때 상위 5%가 전국 사유지의 65.2%를 소유하고 있는 것으로 나타났는데 이러한 편중현상은 지역을 불문하고 나타나는 현상이며 지역별로는 부산, 대구, 성남 등에 특히 편중현상이 심한 것으로 나타났다. 특히, 토지소유의 불평등 문제는 소득의 불평등보다 훨씬 더 심각한 것으로 나타났는데 토지소유의 편중은 토지관련 불로소득을 유발하고 이로 인해 소득의 분배구조는 더욱 악화되어 계층간 위화감을 더욱 심화시키는 부작용을 낳게 된다.

) 우리 나라의 소득 및 자산의 분배구조를 지니계수(1988년 기준)를 이용해 살펴보면 소득의 지니계수는 0.338, 금융자산은 0.561, 부동산은 0.66, 토지는 0.849인 것으로 나타났다. 일반적으로 분포의 불평등도를 나타내며 지니계수는 0과 1사이의 값을 가지고 그 값이 1에 가까울수록 불평등도가 높게 된다. 지니계수는 0.4를 넘으면 상당히 불평등한 분배를 나타내는데 우리 나라의 경우 소득보다는 자산의 분배가 불평등도가 심하며 특히 토지는 극심한 불평등 분배를 나타내고 있다.

<표 3> 토지소유의 편중실태

소유계층별	전국	서울	부산	대구	인천	광주	대전	성남
상위 5% 상위 10% 상위 25%	65.2 76.9 90.8	57.7 65.9 77.8	73.2 81.4 89.5	72.6 82.4 92.4	64.2 77.8 88.8	55.7 69.4 88.4	65.1 76.4 88.2	71.9 83.5 95.1

자료: 토지공개념연구위원회(1989), □토지공개념연구위원회 연구보고서□

셋째로, 토지공급을 살펴보자. 1970년대부터 중화학공업 중심의 산업정책이 추진되면서 공업화 및 도시화가 급속히 진행되어 공장용지·주거용지·상업용지 등 도시적 용도와 도로·철도 등 공공용지에 대한 수요가 폭증하였고 이에 따라 도시용 토지의 수요에 부응하는 토지공급 확대가 중요한 정책문제로 대두되었다. 도시용 용도의 토지수요 증가에 대응한 토지공급은 국토면적을 확대하고 비도시적 용도의 토지를 도시적 용도로 전환하는 방법을 통해 가능할 것이다. 그러나 그 동안 국토확장을 위한 대규모 간척지 및 내수면 매립사업에서 공급된 신규토지는 대부분 농업용으로 활용되었고 기존 도시에서 증가하는 수용에 대응한 도시용지의 공급은 비도시 용지의 용도전환에 전적으로 의존할 수밖에 없어 토지공급이 원활하게 이루어질 수 없었다.

Ⅳ.제주지역 토지관련 경제변수의 관계

1.제주지역의 토지현황

(1)토지이용

다음의 <표 4>는 전국 및 제주지역의 지목별 토지이용 현황을 나타내고 있는데 제주지역은 전국과는 다른 양상을 보이고 있다. 즉, 제주지역은 논의 비율은 극히 낮으나 밭과 과수원의 비율이 높아 농경지의 비율이 전국보다 높은 편이며, 목장용지의 비율이 전국보다 상당히 높고 임야의 비율은 전국보다 상당히 낮은 편이며 대지는 전국과 비슷한 비율을 나타내고 있다. 한편, 제주지역 지목별 토지이용의 연도별 추이를 보면 농경지 중 과수원, 대지, 기타 등의 토지이용은 증가하고 있다.

<표 4> 전국 및 제주지역의 지목별 토지이용 현황 (단위 : □, %)

구분		농경지				목장용지	임야	대지	기타	합계
		소계	전	과수원	답
1996	전국	21,413.70 (21.6)	8,339.06 (8.4)	478.18 (0.5)	12,601.46 (12.7)	511.15 (0.5)	65,395.81 (65.8)	2,177.49 (2.2)	9,815.32 (9.9)	99,313.46 (100.0)
	제주	534.15 (28.9)	362.03 (19.6)	163.52 (8.8)	8.60 (0.5)	183.66 (10.0)	942.23 (51.0)	41.63 (2.3)	143.93 (7.8)	1,845.6 (100.0)
2001	전국	20,964.59 (21.0)	8,098.64 (8.1)	539.96 (0.5)	12,325.99 (12.4)	556.22 (0.6)	65,100.26 (65.4)	2,387.25 (2.4)	10,529.67 (10.6)	99,537.99 (100.0)
	제주	543.41 (29.2) [2.59]	347.49 (18.7) [4.29]	187.71 (10.1) [34.76]	8.21 (0.4) [0.07]	178.48 (9.6) [32.09]	920.8 (49.8) [1.41]	45.89 (2.8) [1.92]	158.52 (8.6) [1.51]	1,847.1 (100.0) [1.86]

주:(  )안의 값은 전체토지에 대한 지목별 토지의 비율을, [   ]안의 값은 전국토지에 대한 제주토지의 지목별 비율을 각가 나타냄.

자료:지적정보센터(http://lic.mogaha.go.kr)

(2)지가

경제개발계획이 본격적으로 추진된 이후 30여 년간 우리 나라의 지가는 세계에서 유례가 없을 정도로 급속한 상승을 보였다. 일반적으로 적정한 지가상승률은 인구증가율에다 물가상승률을 더한 값으로 보는데 1964년부터 1991년까지 한 해도 거르지 않고 지가는 상승하였으며 대부분 적정 지가상승률을 훨씬 상회하였다. 정부는 지가를 상승시킨 주요 원인인 투기적 토지수요를 억제하기 위해 1990년대 들어 각종 강력한 토지수요관리정책을 시행하였다. 그러나 토지수요관리정책만으로 토지문제를 근본적으로 해결하기에 미흡하다고 보고 1994년 이후 토지수급의 불균형을 완화하기 위하여 토지공급을 확대하는 정책을 병행 추진하였다. 그 결과 다음의 <그림 2>에서 보여주듯이 급등하던 지가상승률은 안정국면으로 전환하였다. 한편,  IMF 경제체제 하에서 부동산 가격의 폭락으로 인한 소득감소와 그로 인한 수요감소로 복합불황을 걱정한 정부는 적극적인 부동산시장 활성화대책을 추진하였고 그 결과 1999년부터 지가가 다시 상승하기 시작하였다.

한편, 지가상승이 안정국면으로 접어든 1991년 이후 전국 및 제주지역의 지가변동률을 살펴보면 다음의 <표 5>와 같다. 전국의 지가상승률은 1991년 하반기부터 안정세로 돌아서기 시작하여 1994년까지 하락세를 보이다가 1997년까지 소폭 상승의 안정세를 유지하였다. 그러나 1997년말 외환위기 이후 부동산시장이 급속히 침체되어 지가는 급격하게 하락하였으나 정부의 적극적인 토지시장 활성화 대책으로 1999년부터 2001년까지 상승세가 지속되고 있다. 제주지역의 지가상승률도 전국과 유사한 흐름을 보이고 있으나 몇 가지 특징을 보이고 있는데 첫째는 1990년대 초반 지가하락기에는 제주지역의 지가변동이 전국의 지가변동에 후행하는 경향을 보이면서 지가 하락폭이 전국평균보다 작다는 점이며 둘째는 1999년 이후 지가상승기에는 제주지역의 지가 상승폭이 전국평균보다 크다는 점이다.

<그림 2> 지가상승률(1980-2001년)

<표 5> 전국 및 제주지역의 지가변동률 (단위 : %)

구분	□91	□92	□93	□94	□95	□96	□97	□98	□99	□00	□01
전국	12.78	-1.27	-7.38	-0.57	0.55	0.95	0.31	-13.6	2.94	0.67	1.32
제주	10.43	0.26	-8.7	-0.39	-0.15	0.3	0.38	-8.13	6.82	2.18	3.13

자료:건설교통국 토지국

(3)토지거래

①토지거래 현황

필지수를 기준으로 전국 및 제주지역의 연도별 토지거래 현황을 살펴보면 다음의 <표 6>과 같다. 전국은 과거 10년 중 토지거래가 상승한 연도 6회와 토지거래가 하락한 연도 4회에 연평균 토지거래 증가율은 5.6%를 기록하였다. 한편, 제주지역은 과거 10년 중 토지거래가 상승한 연도 5회와 토지거래가 하락한 연도 5회를 기록하였으나 연평균 토지거래 증가율은 8.1%에 달하여 전국평균보다 높은 토지거래 증가율을 보여 주었다.

) 토지거래는 필지수와 거래면적의 두 가지 자료가 있는데 본 연구에서는 필지수를 기준으로 분석하였으며 거래면적을 기준으로 할 경우 다른 결과가 나타날 수 있다.

<표 6> 전국 및 제주지역의 토지거래 현황 (단위 : 천필지, %)

구분		□92	□93	□94	□95	□96	□97	□98	□99	□00	□01
전국	필지수 (증가율)	891.9 (-18.1)	858.4 (-3.8)	965.7 (12.5)	1,084.1 (12.3)	1,376.0 (26.9)	1,775.4 (8.3)	1,613.3 (-13.1)	1,857.3 (15.1)	1,761.5 (-5.2)	2,134.7 (21.2)
제주	필지수 (증가율	13.9 (-9.2)	11.6 (-16.3)	10.0 (-13.9)	14.0 (39.7)	15.3 (9.1)	21.1 (37.9)	22.6 (7.2)	31.6 (39.6)	27.5 (-12.9)	27.4 (-0.3)

자료:한국토지공사(http://www.koland.co.kr)

②거래빈도

우리 나라 토지시장의 특징 중의 하나는 토지의 상품화가 진전되면서 토지거래의 빈도가 높아지고 있다는 것이다. < 표 7>은 이러한 특징을 잘 보여주고 있는데 2001년의 경우 전체 토지의 6.0%가 거래되었고 대도시에서 토지거래가 더욱 빈번하게 일어나고 있다. 제주도의 경우 2001년 전체 토지의 3.6%가 거래되었는데 대도시 지역보다는 거래빈도가 낮은 편이나 다른 도에 비해서는 토지가 빈번하게 거래되는 것으로 나타났다. 토지의 빈번한 거래는 국민들의 공간이동에도 영향을 주어 우리 나라는 1971-1995년 사이에 전체 인구의 1/4이 거의 매년 이동한 것으로 나타나 일본의 5.4%, 대만의 8.1%만이 매년 이동한 것에 비하면 매우 높은 공간 이동률을 나타내고 있다.

) 이 거래비율은 전체 토지에 대한 거래비율인데 사유지에 대한 거래비율을 계산하면 이 보다 더욱 높아질 것이다.

<표 7> 전국 토지거래의 빈도 (단위 : 천필지, %)

	1996			2001
	전체필지	거래필지	비율(%)	전체필지	거래필지	비율(%)
전국	34,210.4	1,376.0	4.0	35,462.3	2,134.7	6.0
6대 광역시	3,729.8	521.4	13.9	3,744.5	799.6	21.4
9개 도 경기 강원 충청 전라 경상 제주	30,480.1 3,750.0 2,047.9 5,382.7 8,690.3 9,890.0 719.2	823.0 216.3 64.5 120.3 161.2 245.4 15.3	2.7 5.8 3.2 2.2 1.9 2.5 2.1	31,271.1 4,021.4 2,184.2 5,557.4 8,939.4 9,810.9 757.8	1,297.0 566.2 81.2 171.5 187.0 263.7 27.4	4.2 14.1 3.7 3.1 2.1 2.7 3.6

자료:지적정보센터(http://lic.mogaha.go.kr), 한국토지공사(http://www.koland.co.kr)

③용도지역별 거래

전국 및 제주지역의 용도지역별 토지거래 현황을 살펴보면 다음의 <표 8>과 같다. 전국의 경우 도시계획구역내 토지거래의 비중이 상승하였고 도시계획구역내에서의 토지거래 비중을 살펴보면 주거지역과 공업지역은 상승하였고 상업지역은 하락하다가 상승하였으며 녹지지역은 하락하였다. 한편, 제주지역의 경우 도시계획구역내 토지거래의 비중이 하락하였고 도시계획구역내에서의 토지거래 비중을 살펴보면 주거지역은 하락하였고 상업지역은 하락하다가 상승하였고 공업지역은 거의 변하지 않았으며 녹지지역은 상승하다가 하락하여 제주지역의 용도지역별 토지거래는 전국평균과 다소 다른 양상을 보이는 것으로 나타났다.

<표 8> 전국 및 제주지역의 용도지역별 토지거래 현황 (단위 : 필지수, %)

구분		총계	도시계획구역내							도시계획구역외
			소계	주거	상업	공업	녹지	개발제한	미지정
1991	전국	1,088,249 (100.0)	760,901 (69.9)	623,870 (57.4)	38,297 (3.5)	13,313 (1.2)	82,083 (7.5)	0	3,338 (0.3)	327,348 (30.1)
	제주	15,365 (100.0)	10,647 (69.3)	6,000 (39.1)	1,014 (6.6)	49 (0.3)	2,843 (18.5)	0	741 (4.8)	4,718 (30.7)
1996	전국	1,376,053 (100.0)	950,130 (69.0)	811,640 (58.9)	36,129 (2.6)	16,316 (1.2)	82,511 (6.0)	0	3,543 (0.3)	425,914 (31.0)
	제주	15,321 (100.0)	9,353 (61.0)	5,393 (35.2)	450 (2.9)	55 (0.4)	3,318 (21.6)	0	137 (0.9)	5,968 (39.0)
2001	전국	2,134,724 (100.0)	1,566,531 (73.4)	1,337,072 (62.6)	54,926 (2.6)	37,054 (1.7)	76,197 (3.6)	51,203 (2.4)	10,079 (0.5)	568,193 (26.6)
	제주	27,461 (100.0)	15,873 (57.8)	8,774 (31.9)	903 (3.3)	72 (0.3)	5,467 (19.9)	631 (2.3)	26 (0.1)	11,588 (42.2)

주:(  )안의 값은 전체거래필지에 대한 용도지역별 거래필지의 비율을 나타냄.

자료:한국토지공사(http://www.koland.co.kr)

④매입자 거주지별 거래

전국 및 제주지역의 매입자 거주지별 토지거래 현황을 살펴보면 다음의 <표 9>와 같다. 전국의 경우 관할 시·군·구내의 거주자가 매입하는 비중은 하락한 반면 관할 시·군·도내 거주자가 매입하는 비중은 상승하였다. 또한 도시계획구역외의 거주자가 매입하는 비중은 상승하였다. 한편, 제주지역의 경우 관할 시·군·구내의 거주자가 매입하는 비중은 하락한 반면 관할 시·군·도내 거주자가 매입하는 비중은 상승하였다. 또한 도시계획구역외의 거주자가 매입하는 비중은 하락하다가 상승하였는데 제주지역의 매입자 거주지별 토지거래는 전국과 유사한 양상을 보이고 있다.

<표 9> 전국 및 제주지역의 매입자 거주지별 토지거래 현황 (단위 : 필지수, %)

구분		총계	관할 시·군·구내	관할 시·군·도내	도시계획구역 외
					서울	기타
1991	전국	1,088,269 (100.0)	730,534 (67.1)	201,291 (18.5)	77,424 (7.1)	79,020 (7.3)
	제주	15,365 (100.0)	9,908 (64.5)	1,957 (12.7)	2,156 (14.0)	1,345 (8.8)
1996	전국	1,376,053 (100.0)	929,168 (67.5)	249,399 (18.1)	86,880 (6.3)	110,606 (8.1)
	제주	15,321 (100.0)	10,223 (66.7)	2,780 (18.1)	1,466 (9.6)	852 (5.6)
2001	전국	2,134,724 (100.0)	1,245,852 (58.4)	437,434 (20.5)	200,247 (9.4)	251,191 (11.7)
	제주	27,461 (100.0)	14,937 (54.4)	5,897 (21.5)	3,073 (11.2)	3,554 (12.9)

주:(  )안의 값은 전체거래필지에 대한 매입자 거주지별 거래필지의 비율을 나타냄.

자료:한국토지공사(http://www.koland.co.kr)

⑤거래주체별 거래

전국 및 제주지역의 거래주체별 토지거래 현황을 살펴보면 다음의 <표 10>과 같다. 전국의 경우 개인 대 개인 및 법인 대 법인의 거래 비중은 상승하였고 법인 대 개인의 거래 비중은 하락하였으며 개인 대 법인의 거래 비중은 상승하다가 하락하였다. 한편, 제주지역의 경우 개인 대 개인 및 개인 대 법인의 거래 비중은 상승하다가 하락하였으며 법인 대 개인의 거래 비중은 하락하다가 상승하였고 법인 대 법인의 거래 비중은 하락하여 전국평균과는 다른 양상을 나타내고 있다.

<표 10> 전국 및 제주지역의 거래주체별 토지거래 현황 (단위 : 필지수, %)

구분		총계	개인->개인	개인->법인	법인->개인	법인->법인	기타유형
1991	전국	1,088,246 (100.0)	838,680 (77.0)	34,708 (3.2)	209,721 (19.3)	5,137 (0.5)	0
	제주	15,365 (100.0)	11,322 (73.7)	599 (3.9)	3,249 (21.1)	195 (1.3)	0
1996	전국	1,376,053 (100.0)	1,057,303 (76.8)	54,227 (3.9)	257,804 (18.8)	6,669 (0.5)	0
	제주	15,321 (100.0)	12,863 (83.9)	996 (6.5)	1,330 (8.7)	132 (0.9)	0
2001	전국	2,134,724 (100.0)	1,693,718 (79.4)	60,022 (2.8)	245,578 (11.5)	32,925 (1.5)	102,481 (4.8)
	제주	27,461 (100.0)	22,569 (82.2)	734 (2.7)	3,486 (12.7)	251 (0.9)	421 (1.5)

주:(  )안의 값은 전체거래필지에 대한 거래주체별 거래필지의 비율을 나타냄.

자료:한국토지공사(http://www.koland.co.kr)

⑥거래규모별 거래

전국 및 제주지역의 거래규모별 토지거래 현황을 살펴보면 다음의 <표 11>과 같다. 전국 및 제주 모두 소규모 토지일수록 거래비중이 커지는 것은 나타내고 있으나 제주의 경우 100평 이하의 토지가 차지하는 비중은 절반에 미치지 못하며 101평-9983평 이하의 토지가 차지하는 비중이 절반을 넘는 것으로 나타나 전국평균과는 다른 양상을 나타내고 있다. 전국의 경우 100평 이하의 토지가 차지하는 비중은 상승하였고 101평-605평 이하의 토지가 차지하는 비중은 하락하였으며 606-9983평 이하 및 9983평 이상의 토지가 차지하는 비중은 상승하다가 하락하였다. 한편, 제주지역의 경우 100평 이하의 토지가 차지하는 비중은 하락하였고 101평-605평 이하의 토지가 차지하는 비중은 상승하였으며 606-9983평 이하 및 9983평 이상의 토지가 차지하는 비중은 상승하다가 하락하여 소형 토지의 경우는 전국과 반대의 양상을 보이고 중형 및 대형 토지의 경우는 전국과 비슷한 양상을 보이는 것으로 나타났다.

<표 11> 전국 및 제주지역의 거래규모별 토지거래 현황 (단위 : 필지수, %)

구분		총계	100평이하	101-605평	606-9983평	9983평 이상
1991	전국	1,088,101 (100.0)	711,586 (65.4)	243,666 (22.4)	128,524 (11.8)	4,325 (0.4)
	제주	15,365 (100.0)	8,391 (54.6)	4,064 (26.5)	2,860 (18.6)	50 (0.3)
1996	전국	1,376,053 (100.0)	906,469 (65.9)	278,710 (20.2)	182,646 (13.3)	8,228 (0.6)
	제주	15,321 (100.0)	6,618 (43.2)	4,645 (30.3)	3,950 (25.8)	108 (0.7)
2001	전국	2,134,724 (100.0)	1,593,215 (74.6)	375,104 (17.6)	158,621 (7.4)	7,784 (0.4)
	제주	27,461 (100.0)	12,208 (44.4)	9,281 (33.8)	5,873 (21.4)	99 (0.4)

주:(  )안의 값은 전체거래필지에 대한 거래규모별 거래필지의 비율을 나타냄.

자료:한국토지공사(http://www.koland.co.kr)

3.토지관련변수와 거시경제변수와의 관계

지가와 거시경제변수와의 관계에 관한 연구에서는 선·후행성 판별, 인과성 검정, 공적분 검정, 벡터자기회귀(VAR)모형에 의한 분석 등을 주로 한다. 본 연구에서는 1992년 1/4분기부터 2001년 4/4분기까지 전국 및 제주지역의 지가상승률, 토지거래 변화율, 소비자물가상승률, 건축허가면적 변화율의 자료를 이용하여 몇 가지 실증분석을 시도해 보고 특징적인 사실들을 도출해 본다.

먼저 <그림 3>은 경제변수들의 추세를 나타내고 있는데 먼저 지가상승률과 소비자물가상승률은 전국과 제주지역이 아주 유사한 추세를 보여주고 있으나 토지거래 변화율과 건축허가면적 변화율은 다소 다른 움직임을 나타내고 있다. 또한, 제주지역의 토지거래 변화율과 건축허가면적 변화율은 전국평균보다 변동성이 크게 나타나고 있다

<그림 4> 각종 경제변수의 변화율(1992:I - 2001:IV)

지가상승률

토지거래 변화율

소비자물가상승률

건축허가면적 변화율

그림으로 확인한 이러한 사실들을 좀 더 구체적으로 살펴보기 위하여 경제변수들의 기술통계량과 시차상관계수를 계산해 보았다. 먼저 <표 12>는 기술통계량을 나타내고 있는데 분석기간 중 전국지가의 평균하락률이 제주지역의 평균하락률보다 큰 것으로 나타났고 토지거래나 건축허가면적의 평균증가율은 제주지역이 전국의 평균보다 크게 나타났으며 평균소비자물가상승률은 전국과 제주지역이 비슷하게 나타났다. 한편, 변동성을 측정하는 표준편차를 살펴보면 지가변동률을 제외한 나머지 변수에서 모두 제주지역의 변동성이 전국보다 큰 것으로 나타났는데 이러한 높은 변동성은 지역경제의 불안정성을 가져오는 하나의 원인이 될 수 있다는 점에서 주목할 만하다.

<표 12> 각종 경제변수의 기술통계량

	평균		표준편차
	전국	제주	전국	제주
지역내총생산증가율	7.43	6.27	5.06	7.55
지가변동률	-0.42	-0.12	1.74	1.40
토지거래 변화율	8.43	9.58	17.97	28.39
소비자물가상승률	4.58	4.66	1.97	2.12
건축허가면적 변화율	8.28	14.52	45.68	65.76

다음으로 경제변수들간의 선·후행성을 살펴보기 위하여 경제변수들 간의 시차상관계수를 계산해 보았다. 전국 및 제주지역 경제변수들간의 시차상관계수를 계산한 결과 시차상관계수의 값이 최대가 되는 시차와 그 값이 <표 13>에 요약되어 있다. 제주지역의 토지거래변화율은 전국의 토지거래변화율보다 1분기 후행하는 것으로 나타났고 나머지 변수들은 같은 기간(여기서는 분기)에 움직이는 동행성을 보이고 있으며 모든 변수들은 동일한 방향으로 움직이는 것으로 나타났다.

) 두 변수간의 시차상관계수를 계산했을 때 그 값이 최대가 되는 시차의 값이 양(+)이면 상관계수를 계산할 때 변수의 순서를 기준으로 뒤에 있는 변수가 앞에 있는 변수에 후행하며, 음(-)이면 선행하고, 0이면 동행하는 것으로 해석한다. 그리고 최대값의 부호가 양(+)이면 두 변수는 동일한 방향으로 움직이고 음(-)이면 반대방향으로 움직인다고 해석한다.

<표 13> 전국 및 제주지역 경제변수들간의 시차상관계수

	최대값	최대시차의 시차
(전국지가변동률, 제주지가변동률)	0.87	0
(전국토지거래변화율, 제주토지거래변화율)	0.47	1
(전국소비자물가상승률, 제주소비자물가상승률)	0.96	0
(전국건축허가면적변화율, 제주건축허가면적변화율)	0.58	0

한편, 각종 경제변수들간의 시차상관계수를 전국과 제주지역별로 구한 결과 시차상관계수의 값이 최대가 되는 시차와 그 값이 <표 14>에 요약되어 있다. 지가변동률과 토지거래변화율을 보면 전국의 경우 동행하면서 동일한 방향으로 움직이는데 반해 제주지역의 경우 토지거래변화율이 지가변동률에 6분기 후행하면서 반대 방향으로 움직인다. 즉, 제주지역의 경우 현재 토지가격의 상승은 6분기 이후의 토지거래를 위축시키는 영향이 가장 크다는 것을 의미한다. 지가변동률과 소비자물가상승률의 움직임은 당초 예상과는 달리 반대 방향으로 움직이는 것으로 나타났다. 지가변동률과 건축허가면적변화율은 전국의 경우 건축허가면적변화율이 지가변동률에 6분기 후행하면서 반대 방향으로 움직이는데 반해 제주지역의 경우 건축허가면적변화율이 지가변동률과 동행하면서 동일한 방향으로 움직이는 것으로 나타났다. 토지거래변화율과 소비자물가상승률은 전국의 경우 소비자물가상승률이 토지거래변화율에 4분기 후행하면서 동일한 방향으로 움직인다. 즉, 토지거래가 상승하면 같은 기간에 지가가 상승하고 4분기 이후에 소비자물가를 상승시키는 효과가 가장 크다. 그러나 제주지역의 경우 소비자물가상승률이 토지거래변화율에 5분기 선행하며 동일한 방향으로 움직인다. 이는 물가가 상승하면 실물자산에 투자하는 경향이 제주지역의 경우에 나타난다는 것을 의미한다. 토지거래변화율과 건축허가면적변화율은 전국의 경우 건축허가는 토지거래에 5분기 후행하면서 반대 방향으로 움직이는 반면에 제주지역의 경우 건축허가는 토지거래에 4분기 선행하면서 반대 방향으로 움직이는 것으로 나타났다. 이러한 결과를 종합해 볼 때 제주지역은 전국평균과 상당히 다른 움직임을 보인다는 결론을 내릴 수 있다.

<표 14> 각종 경제변수들 간의 시차상관계수

		최대값	최대시차의 값
(지가변동률, 토지거래변화율)	전국	0.39	0
	제주	-0.38	6
(지가변동률, 소비자물가상승률)	전국	-0.52	-1
	제주	-0.55	0
(지가변동률, 건축허가면적변화율)	전국	-0.66	6
	제주	0.45	0
(토지거래변화율, 소비자물가상승률)	전국	0.29	4
	제주	0.36	-5
(토지거래변화율, 건축허가면적변화율)	전국	-0.47	5
	제주	-0.42	-4

지금까지 시차상관계수를 계산하여 살펴 본 경제변수의 선·후행성 관계를 보다 직접적으로 검정하는 방법이 Granger(1969)의 인과성 검정(Causality Test)이다. Granger는 예측오차를 이용하여 인과(causality)라는 개념을 제시하였는데 만약 Y의 과거 정보만 가지고 Y를 예측할 때 보다 X와 Y의 과거 정보를 이용하여 Y에 대한 예측을 더욱 잘 할 수 있으면 X는 Y의 원인변수가 된다고 본다. 다시 말해서, X의 과거 정보를 가지고 Y에 대한 예측오차를 줄일 수 있으면 X는 Y의 원인변수라고 본다. 먼저 연도별 자료를 이용하여 전국 및 제주지역의 지역내총생산증가율과 지가변동률 사이의 인과관계를 검정해 보았는데 그 결과가 <표 15>에 나타나 있다. 전국의 경우 지역내총생산증가율과 지가변동률은 아무런 인과관계가 성립하지 않으나 제주의 경우 쌍방의 인과관계(bilateral causality)가 성립하는 것으로 나타났다. 지역내총생산의 증가율이 지가변화율의 원인이 되며 지가결정에서 시장기본가치(market fundamentals)의 역할이 증가하였다는 것을 의미하는데 제주지역의 경우는 이러한 현상을 발견할 수 있었다.

<표 15> 지역내총생산증가율(X)과 지가변동률(Y)의 인과성 검정

귀무가설(Ho)	구분	F-값	유의수준	결론
X가 Y의 원인변수가 되지 않는다	전국	0.65	0.43	Ho 허용
	제주	3.61	0.08	10% 유의수준 하에서 Ho 기각
X가 Y의 원인변수가 되지 않는다	전국	0.32	0.58	Ho 허용
	제주	7.04	0.02	Ho 기각

한편, 다른 변수들 간의 인과성 검정을 모두 해 보았는데 통계적으로 유의한 인과성 관계가 성립하는 변수들 간의 관계만을 요약하면 다음과 같다.

·전국토지거래변화율과 제주토지거래변화율 사이에는 전국에서 제주지역에로의 일방적 관계

·전국지가변동률과 전국토지거래변화율 사이에는 토지거래에서 지가로의 일방적 관계

·제주지가변동률과 제주토지거래변화율 사이에는 토지거래에서 지가로의 일방적 관계

·전국지가변동률과 전국소비자물가상승률 사이에는 두 변수 간 쌍방적 관계

·제주지가변동률과 제주소비자물가상승률 사이에는 두 변수 간 쌍방적 관계

·전국지가변동률과 전국건축허가면적변화율 사이에는 지가에서 건축허가면적으로 일방적 관계

·제주지가변동률과 제주건축허가면적변화율 사이에는 지가에서 건축허가면적으로 일방적 관계

·제주토지거래변화율과 제주건축허가면적변화율 사이에는 토지거래에서 건축허가면적으로

일방적 관계

Ⅴ.21세기 토지정책의 방향

1.우리 나라의 토지정책

그 동안 우리 나라의 토지정책은 토지에 대한 가수요를 억제하여 지가안정을 이루는 목적으로 수행되어 왔다. 즉, 불로소득의 일종인 장래의 자본이득을 겨냥하는 투기적 수요에 의해 지가가 상승하며 지가의 상승은 국민경제에 심각한 악영향을 미치므로 지가상승기에는 강력한 투기억제정책을 실시하고 지가안정기에는 투기억제정책을 다소 완화하는 소위 스톱·고 정책(stop and go policy)을 실시해 왔다. 본 연구의 분석기간인 1990년 이후의 토지정책을 간략하게 살펴보면 다음과 같다.

1990년부터 1993년까지는 토지수요관리정책을 강화한 시기였다. 먼저 토지보유세제를 강화하여 토지과다보유를 억제하기 위해 종합토지세를 도입하였으며 택지소유상한제·개발이익환수제·토지초과이득세제 등 토지공개념제도를 시행하여 토지의 과다보유를 제한함과 아울러 지가상승에 따른 개발이익을 철저히 환수하도록 하였다. 또한 기업의 토지보유가 토지투기와 지가상승을 선도하고 있다고 보고 기업의 비업무용토지를 매각토록 하였다. 이와 함께 토지거래현황을 파악하고 투기적 거래를 방지하기 위해 토지거래허가제와 신고제를 확대 시행하였다.

1994년부터 1997년까지의 시기는 토지수요관리정책만으로는 토지문제를 근본적으로 해결하기에 미흡하다고 판단한 정부는 토지수급의 불균형을 완화하기 위하여 토지공급을 확대하는 정책을 폈다. 한편, 토지에 대한 투기적 가수요는 계속 억제하되 국민과 기업의 불편을 최소화하기 위하여 각종 규제를 완화하고 절차를 간소화하였다. 토지거래허가제와 관련해서는 투기우려가 적은 지역은 허가구역에서 제외하였으며 실수요자 인정범위를 확대하고 거주요건을 완화하는 등 허가구역 내에서의 토지취득이 용이하도록 하였다. 또한 기업이 업무용 토지를 쉽게 취득할 수 있도록 택지취득허가기준을 완화하고 토지관련 세법상의 비업무용토지 판정기준을 일치시켰다.

1998년 이후는 정부가 적극적으로 토지시장 활성화 대책을 추진한 시기였다. 부동산 거래의 활성화를 위해 전 국토의 70%이상이던 토지거래·신고구역을 해제하고 외국인에 대한 국내 부동산시장을 전면 개방하였다. 또한 그 동안 부동산 시장 안정화에 크게 기여하였던 토지공개념 3법을 폐지하거나 대폭 완화하는 등의 조치를 취하였다. 뿐만 아니라 토지공사를 통한 기업의 구조조정 지원용 토지매입 추진, 각종 조세 및 금융지원 등 다양한 부동산시장 활성화 대책을 추진해 왔다.

) 토지공개념 3법 중 택지소유상한에 관한 법률과 토지초과이득세법은 폐지되었고 개발이익환수에 관한 법률은 개정되어 개발부담금의 부과가 중지되었다.

2.새 토지정책의 방향

지금까지 시행되어 온 토지정책을 살펴보고 토지정책에 관한 다른 연구들의 결과와 본 연구의 결과를 통해서 도출할 수 있는 새로운 토지정책의 방향은 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째, 계획에 의한 토지이용관리체제를 확립해야 한다. 국가지리정보체계(NGIS) 등 토지관련 정보체계를 조기에 구축하여 토지의 수급을 보다 원활하게 하고 토지이용의 효율성을 높여야 한다. 또한 토지이용의 효율성과 함께 □지속가능성□이 실현되도록 국토이용계획에 의한 □선계획·후개발□ 원칙이 정착되어야 하며, 토지이용의 공공성이 제고될 수 있도록 현재 중지되어 있는 개발이익에 대한 환수 조치를 원상으로 회복시켜야 한다.

둘째, 지역특성을 고려한 차별적인 토지정책을 시행해야 한다. 토지이용에 있어서 기존의 지역·지구제는 지역별·도시별 규모, 성격, 여건 등의 차이를 무시하고 획일적으로 규제조치를 적용한 결과 지역별 구조적·기능적 특성을 반영한 토지이용을 유도하지 못하였다. 본 연구의 실증분석 결과에서도 나타나고 있듯이 토지문제도 지역의 관점에서 보면 전국과는 상당히 다른 양상을 보일 수 있다. 따라서 지방화시대에 걸맞게 지역의 특성과 토지의 지역성을 고려한 차별적인 토지정책이 시행되어야 할 것이다.

셋째, 토지이용에 대한 직접규제를 가능한 완화시키고 조세를 정책수단으로 적극 활용해야 한다. 우리 나라의 부동산 관련 세제를 보면 토지거래에 대해서는 상대적으로 중과하고 토지보유에 대해서는 상대적으로 경과하여 우리 나라의 토지보유세는 다른 나라에 비해서 아주 낮은 수준이다. 이는 토지거래의 경제적 부담을 무겁게 하는 반면 토지소유의 경제적 부담을 가볍게 하는 것이므로 토지공급을 위축시키고 토지소유를 부추키는 결과를 가져오게 된다. 따라서 재산세와 종합토지세 등 부동산 보유세는 강화하고 등록세, 취득세 등 부동산 거래세는 인하함으로써 토지이용은 활성화시키되 토지보유는 억제하는 방향으로 정책이 전환되어야 한다.

넷째, 냉·온탕식 정책에서 벗어나야 하며 정책의 단기적인 영향뿐만 아니라 장기적인 영향도 고려하고 특정한 집단뿐만 아니라 모든 집단에게 미치는 영향들을 고려하여 효율적이고도 공정한 정책을 수립해야 할 것이다.

Ⅵ.요약 및 결론

우리는 그 동안 토지소유의 편중, 높은 지가, 토지 투기, 난개발 등 많은 토지문제를 경험해 왔으며 이러한 토지문제로 인해 우리 나라는 개인간 빈부격차가 확대되었고, 기업의 가격경쟁력이 약화되었으며, 국가경쟁력이 약화되었다. 1964년 이후 10년 주기의 지가파동을 3차례 경험하고 1990년대 들어오면서 지가가 안정국면에 진입하였으나 1999년 이후 다시 지가가 상승기미를 보이고 있는데 이러한 지가의 상승은 국가적으로 볼 때는 복합불황의 단초가 될 수도 있으며 제주지역의 입장에서 볼 때는 국제자유도시를 추진함에 있어서 외자유치의 걸림돌로 작용할 수도 있어 이 시점에서 토지문제를 다시 한 번 정리해 보고 향후 정책적 시사점을 찾는 것은 의미 있는 작업이다. 따라서 지가 및 토지거래가 지역경제에 어떠한 영향을 주는 지를 실증분석을 통해 특징적인 사실들을 찾아보고 제주국제자유도시의 추진으로 전개될 제주개발에 바람직한 토지정책을 도출해 보고자 본 연구가 시작되었으며 본 연구는 토지문제에 관한 균형적 시각을 최대한 유지하면서 미시적 접근보다는 거시적 접근을 취하였고, 토지문제와 지역경제의 관련성을 찾는데 관심을 두면서 실증에 근거한 주장을 찾으려는 접근방법을 채택하였다.

본 연구의 중요한 결과는 다음과 같다. 첫째, 토지이용과 토지거래에 있어서 제주지역은 전국과 다른 양상을 보이고 있으며 둘째, 제주지역의 지가변동은 전국의 지가변동에 후행하면서 지가상승기에는 상승폭이 전국평균보다 크고 지가하락기에는 하락폭이 전국평균보다 작으며 셋째, 제주지역의 토지관련 경제변수들은 전국에 비해 큰 변동성을 보이고 있으며 넷째, 제주지역의 토지관련변수와 다른 거시경제변수들 간에 다양한 인과관계를 발견할 수 있었다. 이러한 결과에 근거하여 도출된 향후 토지정책에 대한 제안은 첫째, 계획에 의한 토지이용관리체제를 확립해야 하며 둘째, 지역특성을 고려한 차별적인 토지정책을 시행해야 하고 셋째, 토지이용에 대한 직접규제를 가능한 완화시키고 조세를 정책수단으로 적극 활용해야 하며 넷째, 냉·온탕식 정책에서 벗어나 경제정책의 원칙을 준수해야 한다는 것이다.

본 연구는 다음과 같은 한계점으로 가지고 있다. 첫째, 토지거래에 관한 자료가 1991년 이후만 있기 때문에 본 연구에서의 분석기간은 1991년 이후에 국한되어 있다. 이 기간이 이전의 비해 지가가 안정되었던 기간임을 감안하면 결국은 지가안정기만을 분석으로 한 결과이므로 지가상승기에 대해서는 동일한 해석을 할 수 없다. 둘째, 지역의 자료가 제한되어 있는 관계로 토지 및 기타 경제변수들 간의 다양한 관계를 살펴볼 수 없었다. 향후 지역통계자료가 더욱 축적이 되면 더 유용한 분석이 가능해 질 것이다.

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